شیوع ویروس «شهر فروشی» از تهران تا شهرهای کوچک

بررسی مدل اداره شهرهای کشور در سه دهه اخیر ردپای یک ویروس مشترک در تأمین مالی همه شهرها از کلانشهرها گرفته تا شهرستان‌های کوچک را مشخص می‌کند.

به گزارش ايمنا ، «شیوع ویروس تراکم فروشی و تأمین درآمد شهرداری‌ها از محل فروش زمین و هوای شهر» چالش مشترک تمامی شهرهای ایران است. ویروسی که به دلیل تعیین تکلیف نشدن یک قانون قدیمی ابتدا تهران و شهرهای بزرگ کشور و حالا دامن شهرهای کوچک را گرفته است. مطالعات انجام شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد: تکلیف قانون بودجه سال ۶۲ مبنی بر ضرورت خودکفایی شهرداری‌ها به همراه اتخاذ تصمیمات سیاسی و مقطعی شورای عالی شهرسازی و معماری کشور طی دهه‌های گذشته، شهرداری‌ها را به سمت تقاضا برای دریافت مجوز فروش تراکم از شورای عالی شهرسازی سوق داده است. این گزارش را که پیش‌تر در «دهمین شماره مجله الکترونیک شهرگاه» منتشر شده است، در ادامه می‌خوانید:

در قانون بودجه سال ۱۳۶۲، بر ضرورت خودکفایی شهرداری تاکید و دولت موظف شد ظرف ۶ ماه لایحه خودکفایی درآمدی شهرداری‌ها را طی یک برنامه‌ریزی سه ساله تدوین کند، اما با وجود چنین تکلیفی پس از گذشت سه دهه فقط لایحه این قانون تهیه شده و طی یکی دو سال اخیر هنوز نتوانسته از پیچ و خم تصویب در دولت و مجلس خلاص شود از این رو در تمامی این سال‌ها شهرداری‌ها بدون اتخاذ منابع جایگزین رها و خودکفا شناخته شدند. غفلت از تدوین لایحه خودکفایی درآمدهای پایدار شهرداری‌ها عاملی شد تا شهرداری‌ها برای جبران کسری بودجه خود و تأمین هزینه‌های اداره شهر به درآمد حاصل از تخصیص سهم حاصل از تغییر کاربری به ویژه تغییر کاربری باغات به کاربری تجاری و خصوصی، عوارض حاصل از املاک خارج از محدوده شهری و فروش تراکم و تخلفات ساختمانی به عنوان یک نوع درآمدزایی سهل‌الوصول متکی شوند.

در کنار این عامل، دو مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور در اواخر دهه ۶۰ که در راستای درآمدزایی برای شهرداری‌ها بوده تأثیر مهمی در روند شهرسازی و شیوع فروش تراکم داشته است.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، شورای عالی شهرسازی در تاریخ ۲۴ دی ماه ۱۳۶۹، با تصویب «ضوابط و مقررات افزایش تراکم و بلندمرتبه‌سازی» موضوع تراکم را به صورت جدی به حوزه سیاست‌گذاری شهری وارد کرد. با تصمیم شورای عالی شهرسازی در این تاریخ، افزایش درآمد شهرداری‌ها با فروش تراکم جنبه قانونی به خود گرفت. این مصوبه عملاً حق شکایت افراد بابت موضوع مشرف بودن ساختمان‌های بلندمرتبه و تضییع حقوق شهروندی را گرفت و به افزایش آلودگی شهرها، حذف خانه‌های حیاط‌دار و معضل تبادل صوت در میان خانه‌ها منجر شد. مصوبه دوم شورای عالی شهرسازی در سال ۱۳۷۱ با عنوان «ضوابط و مقررات منطقه بندی مسکونی شهرها به مجتمع آپارتمانی، چند خانواری و تک واحدی» نیز موجب شد برای بخش‌هایی از شهر که دارای تراکم کم یا متوسط ساختمانی بودند، مجوز فروش تراکم ساختمانی صادر شود تا با فروش تراکم که به عنوان حقوق شهروندی تلقی می‌شود هزینه شهرداری‌ها تأمین شود. همچنین دستورالعمل بند ۶ این مصوبه به چگونگی تأمین فضای باز کافی در ساختمان‌ها در کنار تراکم ساختمانی اشاره دارد که عملکرد چند سال اخیر مدیریت شهری نشان می‌دهد این مصوبه حتی پس از تصویب طرح جامع و تفصیلی اجرایی نشد و همچنان تأمین فضای باز ساختمان‌ها در کمیسیون‌های توافق مناطق شهرداری تغییر داده می‌شود و سپس طبقات دیگری به آن اضافه و آنچه بر فضای شهر تحمیل شده، تراکم فروشی می‌شود.

مجموعه این عوامل سبب شد تا شهرداری‌ها برای تأمین هزینه‌های اداره شهر از یک سو و اجرای طرح‌های توسعه شهری از سوی دیگر به کسب درآمد از محل انواع عوارض ساختمانی مغایر با ضوابط فرادست شهری روی آورند. نکته مهم این نوع کسب درآمد در شهرها این بود که به دلیل سهل‌الوصول بودن، به تدریج پای شهرداری‌های سایر شهرها را نیز به این میدان باز کرد و منجر شد تا این ویروس به تدریج به شهرهای کوچک که عملاً ذات آنها با ساخت وسازهای بلندمرتبه همخوان نیست، برسد. تخریب باغات و خشک کردن درختان و جایگزین شدن آنها با آپارتمان‌ها و برج‌های سر به فلک کشیده نمونه روشنی از سرایت این ویروس به شهرهای کوچک است.

مجید غمامی کارشناس ارشد شهرسازی درباره چگونگی سرایت این ویروس از کلانشهرها به شهرهای کوچک کشور عنوان کرد: زمانی که شهرداری‌های سایر شهرهای بزرگ و در ادامه سایر نقاط شهری مختلف مشاهده کردند که تهران از محل فروش تراکم و توافق بر سر تغییر کاربری، به شهری زیبا و آبرومند تبدیل شده است آنها هم نسبت به تکرار تجربه شهر فروشی این بار در شهرهای خود ابراز تمایل کردند. دولت هم با مشاهده این حجم گسترده سازندگی بدون نیاز به اختصاص بودجه دولتی نسبت به این موضوع واکنش مثبت نشان داد چرا که علاوه بر عمران و آبادانی تهران این روش کسب درآمد منجر به رونق صنعت ساختمان، اشتغال به کار حجم انبوهی از افراد بیکار و ایجاد اشتغال بدون صرف هزینه و توان دولتی شد.

اما کارشناسان شهری معتقدند: باغ‌ها، فضای سبز و آسمان شهرها، جز دارایی‌های عمومی یک شهر محسوب می‌شود و مدیریت شهری نیز به مثابه مدیر مجموعه شهری، وظیفه دارد از این دارایی‌های متعلق به شهروندان که سهامداران شهر به حساب می‌آیند، محافظت و مراقبت کند اما مجموعه اقدامات مدیران شهری در بسیاری از شهرهای کشور طی سال‌های گذشته نشان می‌دهد که مسیر انتخابی خلاف این هدف ریل‌گذاری شده است. مسیری که در آن برای تأمین هزینه‌های اداره شهرها، حقوق عمومی شهروندان برای تأمین منافع عده‌ای خاص، دور زده می‌شود.

مسیر رفته دنیا

طی سال‌های اخیر کسب درآمد از محل انواع عوارض ساختمانی شامل فروش تراکم، تغییر کاربری و … سهم زیادی در بودجه اداره سالانه شهرهای کشور داشته است. به عنوان مثال بررسی بودجه سالانه هفت شهر بزرگ کشور نشان می‌دهد طی سال‌های اخیر سهم انواع عوارض ساختمانی از بودجه کل شهر تهران حدود ۴۰ درصد (در تهران این سهم طی سال‌هایی به بیش از ۷۰ درصد نیز رسیده بود)، در کرج حدود ۷۰ درصد، در مشهد حدود ۶۰ درصد، در قم حدود ۶۰ درصد، در شیراز حدود ۵۰ درصد، در تبریز حدود ۷۰ درصد و در اصفهان حدود ۶۰ بوده است.(این نسبت‌ها در بودجه اداره شهرها در برخی سال‌ها بیشتر و در برخی سال‌ها کمتر از نسبت ثبت شده بوده است. این در حالی است که بررسی بودجه سالانه شهرهای بزرگ دنیا نشان می‌دهد تکیه دولت‌های محلی بر کسب درآمد از محل فروش مجوزهای ساختمانی کمتر از ۲۰ درصد است.

تحقیقات جهانی درباره نحوه تأمین مالی «سالم و پایدار» برای اداره شهرهای بزرگ نشان می‌دهد: درآمد اصلی شهرداری‌های حداقل ۹ کشور دنیا شامل اسپانیا، کره جنوبی، سوئد، استرالیا، آلمان، فرانسه، کانادا، تایوان و ترکیه، بدون آنکه ارتباطی با ساخت‌وساز داشته باشد، از دو منبع شامل «مالیات» و «کمک دولت» تأمین می‌شود. نتایج این تحقیق حاکی است: در پایتخت یا شهرهای پرجمعیت کشورهای مورد بررسی، حداقل ۷۰ درصد بودجه شهرداری از محل «اخذ مالیات شهری، مالیات مشترک دولت مرکزی و دولت محلی و همچنین کمک‌های مستقیم دولت» به‌دست می‌آید.

به‌عنوان مثال در شهر برلین (آلمان) سهم منابع حاصل از مالیات‌های مستقیم وصولی توسط شهرداری‌ها معادل ۳۱ درصد، سهم مالیات مشترک از دولت معادل ۲۳ درصد و سهم کمک دولت معادل ۲۴ درصد است. همچنین در این شهر درآمد حاصل از مالیات بر املاک، جذب سرمایه‌گذار و فروش کالا و خدمات معادل ۲۲ درصد است. این در حالی است که مجموع درآمد حاصل شده برای شهرداری تهران از چهار محل شامل عوارض نوسازی، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، بهای خدمات شهری و عوارض محلی حدود ۱۰ درصد از بودجه سالانه است.

در اکثر شهرهای پیشرفته مورد بررسی کمک‌های دولتی سهم قابل‌توجهی در بودجه اداره شهرها ایفا کرده است در ایران نیز تا پیش از سال ۶۲ دولت عملاً سهم بزرگی در تأمین مالی شهرداری‌های کشور داشت که با پایین آمدن سهم دولت در کمک به شهرداری‌ها، به مرور سهم بودجه شهرداری‌ها از اعتبارات دولتی از حدود ۵۰ درصد تا سال ۶۲، به کمتر از ۶ درصد در سال‌های اخیر رسیده است.

این سهم منابع درآمدی در بودجه شهرهای پیشرفته در حالی است که طی سال‌های گذشته فقدان تعریف یک نظام درآمدی برای شهرداری‌ها، کاهش سهم دولت در بودجه شهرداری‌ها بدون در نظر گرفتن هیچ‌گونه جایگزین مالی مناسب و کمبود منابع مالی موردنیاز برای انجام خدمات و عمران شهری و عدم تفویض اختیارات لازم برای شهرداری‌ها در زمینه مدیریت واحد شهری منجر به اتکای شدید شهرداری‌ها به درآمدهای حاصل از فروش تراکم، تغییر کاربری، جرایم ساختمانی و… شده است. از این رو کارشناسان اقتصاد شهری پیشنهاد می‌کنند با توجه به الگوی استاندارد جهانی شهرداری‌ها در تأمین منابع درآمدی پایدار و سالم باید هر چه سریع‌تر این تغییر نگرش در نظام مالیه شهرداری‌های کشور نیز به وجود آید. چرا که از یک طرف هزینه‌های اداره شهرها روزبه‌روز بیشتر و خدمات ارائه شده به شهروندان متنوع‌تر می‌شود و از طرف دیگر این هزینه به طرق مختلف باید تأمین شود و امکان بر زمین ماندن تکالیف و وظایف شهرداری‌ها که بعضاً به‌طور روزمره باید انجام شود، وجود ندارد. در کنار این موارد، ارائه خدمات شهری مناسب، نگهداشت پروژه‌های شهری که سال به سال بر تعداد و حجم آن افزوده می‌شود نیز از جمله مهم‌ترین حوزه‌هایی است که نیازمند اتخاذ تدبیر و راهکارهای ویژه است.

در واقع نظام درآمدی شهرها به دلیل وابستگی بیش از حد به درآمد حاصل از ساخت‌وساز دارای چهار اشکال اساسی است. اشکال نخست این نوع درآمد شهری ناپایداری است و چون درآمدهای حاصل از این منبع وابسته به چرخه‌های اقتصادی مسکن است می‌تواند حجم آن تغییر کند و با نوسان همراه باشد. علاوه بر این امکان برنامه‌ریزی بلندمدت و منظم را برای دخل و خرج شهر سلب می‌کند. چراکه در دوره‌های رکود درآمد حاصل از این محل کاهش پیدا می‌کند و بالتبع بودجه سالانه شهرداری‌ها دچار کسری می‌شود و شهرداری به دلیل بدهکاری از پروژه‌های حیاتی و ضروری چشم‌پوشی می‌کند. در مقابل در دوره‌هایی از چرخه تجاری بازار مسکن که رونق اتفاق می‌افتد و ساخت‌وساز افزایش پیدا می‌کند، منابع شهر دچار اضافه درآمد می‌شود در نتیجه مدیران شهری به خرج‌تراشی و اجرای پروژه‌های غیر ضرور و بعضاً نمایشی در شهر روی می‌آورند. تجربه نشان داده است که این پروژه‌ها غالباً ابر پروژه‌ها هستند و منابع زیادی را به سمت خود جذب می‌کنند و متأسفانه در دوره‌های رکود در اولویت تأمین مالی قرار می‌گیرند. اما سومین اشکال این نوع تأمین مالی وابسته به ساخت‌وساز این است که ساخت‌وساز غیر هدفمند را تحریک می‌کند، باعث افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری شهرها خارج از حد و گنجایش شهر می‌شود و نهایتاً این گسترش جمعیت‌پذیری اشکال چهارم یعنی ایجاد فشار به فاکتورهای زیست‌محیطی شهر همچون آب را شکل می‌دهد.

پیامدهای پنجگانه شیوع ویروس همگانی

در مطالعات انجام شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، مشخص شده اگرچه کسب درآمد از محل فروش تراکم، تغییر کاربری یا جریمه تخلف ساختمانی منابع زیادی را نصیب شهرداری‌های کشور می‌کند اما پیامدها و تبعات این نوع درآمدزایی در یک دوره زمانی بلندمدت برای شهرها بیش از منافع کوتاه مدت آن است.

بر این اساس، پدیده تراکم فروشی در تهران و سایر کلان‌شهرهای کشور طی سه دهه گذشته پنج آسیب جدی را به شهرها وارد کرده است؛ آلودگی هوا، افزایش جرم و جنایت، کاهش کیفیت زندگی، تأثیرگذاری بر قیمت زمین و فساد اداری و سفته‌بازی زمین در نظام‌های اداری مهم‌ترین تبعاتی است که فروش تراکم ساختمانی از سوی دولت‌های محلی به دنبال داشته است. این در حالی است که فروش تراکم مترادف با مصرف منابع تجدید ناپذیر و درآمدهای ناپایدار شناخته می‌شود و باید نسبت به توقف آن اقدام شود. در واقع اگرچه مدیران محلی و برنامه‌ریزان شهری با این دیدگاه که افزایش تراکم ساختمانی، کاهش هزینه‌های تأمین زیرساخت‌های شهر را سبب می‌شود بر طبل افزایش تراکم ساختمانی کوبیده‌اند، اما تجربه جهانی نشان داده است این رابطه در صورت عبور از مرز جمعیت‌پذیری تعیین شده در قالب طرح جامع و تفصیلی، نتیجه معکوس خواهد داد. به این معنی که مدیریت شهری به دلیل کاهش نیافتن هزینه تأمین زیر ساخت‌های شهر مجبور به ارائه طرح بزرگ شهری و عمرانی برای کسب درآمد و اداره شهر می‌شود.

به تعبیر دیگر کارشناسان اقتصاد شهری معتقدند: تراکم زیاد ساختمانی بیش از آنکه مسأله‌ای را حل کند به ایجاد مسائل جدید همچون رفتارهای ناهنجار می‌انجامد. یک تحقیق انجام شده در کشور آمریکا در این خصوص نشان می‌دهد: ارتفاع ساختمان‌ها با میزان جرم و جنایت رابطه مستقیمی دارد به طوری که میزان وقوع جرم و جنایت در ساختمان‌هایی با تراکم مسکونی زیاد ۳۸ درصد بیش از سایر ساختمان‌ها است.

یکی از مهم‌ترین تبعاتی که فروش تراکم می‌تواند به درون مجموعه مدیریت شهری وارد کند افزایش تخلفات اداری است. پیامدهای فروش تراکم در ساختار اداری زمانی مضاعف می‌شود که امکان دور زدن قانون و تبدیل جرم و تخلف به جریمه و پرداخت نقدی به صراحت پیش‌بینی و تضمین شده باشد که نهایتاً امکان دریافت و پرداخت رشوه را تضمین می‌کند. طی سال‌های گذشته میزان رضایتمندی پایین مردم از شهرداری‌ها و تمایل بالا به ساخت‌وساز درستی این فرضیه را تأیید می‌کند.

آنطور که کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس عنوان می‌کنند: تراکم فروشی از یک‌سو موجب می‌شود ارزش تراکم به قیمت ملک افزوده شود و ملک را در حد کالایی در خدمت بازار تنزل دهد و از سوی دیگر زمینه ملاحظات غیرقانونی و بروز فسادهای مرتبط را فراهم می‌کند و در حال حاضر این عمل به الگوی نادرست کسب درآمدهای ناپایدار برای شهرداری‌ها تبدیل شده است.

راهکار جهانی

در این میان با توجه به تبعات و پیامدهای این مدل اداره شهرها در کشور، کارشناسان شهری این سوال را مطرح می‌کنند که روند کسب درآمد از محل درآمدهای ناپایدار شهری به ویژه فروش تراکم و تغییر کاربری تا چه زمانی امکان ادامه دارد؟

مجید غمامی معتقد است در صورتی که این روند ادامه پیدا کند؛ دائماً جمعیت در کلانشهرها و شهرهای بزرگ اضافه می‌شود و به تناسب آن فضاهای تجاری، مسکونی و … نیز افزوده می‌شود. در کنار افزایش جمعیت انسان‌ها و ساختمان‌ها با افزایش فروش خودرو، تعداد زیادی خودرو هم در سطح این شهرها مشاهده می‌شوند. حجم زیادی از خودروهای شخصی که فراتر از تحمل ظرفیت کلانشهرها است. به گفته او نگاهی به تجربه اداره شهرهای بزرگ دنیا مانند پاریس نشان می‌دهد که هیچ گاه این شهرها دستخوش شهر فروشی نشده‌اند. به عنوان مثال شهری مانند پاریس که به لحاظ قیمت زمین بسیار گران قیمت هم هست و زمین در این شهر به مراتب از شهر تهران گران‌تر است اگر درگیر شهر فروشی شده بود الان دیگر اثری از پاریس بر جای نمانده بود.

نسخه جهانی برای ترک شهر فروشی که بخش‌هایی از آن در قالب لایحه درآمدهای پایدار به آن توجه شده نشان می‌دهد توجه به چندین ردیف درآمدی ثابت می‌تواند در یک پروسه زمانی چند ساله وابستگی شهرداری‌ها را به درآمدهای حوزه ساخت و ساز کاهش دهد.

ردیف نخست پیشنهادی بندی است که بر اساس آن شهرداری‌ها اجازه پیدا می‌کنند از طریق مشارکت با بخش خصوصی، درآمد حاصل از مشارکت در سرمایه‌گذاری شهری را در خدمت هزینه‌کردهای اداره شهر قرار دهند. (محل مشارکت‌های شهرداری معمولاً زمین یا پروانه ساختمانی است) اگرچه در سال‌های اخیر شهرداری‌ها از جمله مدیریت شهری پایتخت بخشی از منابع خود را از این مسیر تأمین کرده است اما از آنجا که ساختار مشخصی برای این نوع تأمین مالی در قوانین وجود نداشت همواره ابهاماتی در مشارکت‌های شهرداری با بخش خصوصی وجود داشت. در دیگر بند پیشنهادی، برای ایجاد تحول اساسی در تأمین مالی شهرداری‌ها تعریف یکسری عوارض برای دسته‌ای از املاک در شهر ارائه شده که به واسطه اجرای پروژه‌های شهری دچار ارزش افزوده می‌شوند. محور سوم تحول منابع مالی شهرداری‌ها، تغییر و به‌روزرسانی پایه یکسری عوارض و مالیات‌های شهری است. همچنین مطابق با الگوی جهانی، یکی از پایه‌های اصلی منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها می‌تواند عوارض سوخت یا عوارض حاصل از مصرف بنزین در شهرها باشد. بررسی‌ها نشان می‌دهد در ابر شهرهای توسعه یافته دست‌کم ۴۰ درصد از منابع مالی موردنیاز برای توسعه شبکه حمل‌و نقل عمومی از محل دو نوع عوارض تردد و عوارض سوخت حاصل می‌شود.

کارشناسان شهری پیشنهاد می‌دهند فرآیند کاهش عوارض ساخت‌وساز و کاهش سهم این نوع درآمد از بودجه سالانه شهرداری‌ها در یک دوره ۱۵ ساله دیده شود. همچنین به جای آنکه هدف، کاهش سهم عوارض ساختمانی صفر درصد باشد باید این عوارض در دوره ۱۵ ساله به سطح کمتر از وضعیت فعلی کاهش پیدا کند و همزمان با این اتفاق نیز سهم عوارض نوسازی به ۵۰ درصد بودجه سالانه شهرداری‌ها برسد. به عبارت دیگر شارژ شهری باید جانشین عوارض حاصل از ساخت‌وساز شود.



کد محتوا 13647

برچسب ها